地方政务服务中心改革创新的对策研究

政务服务中心作为政府管理和服务方式创新实践的排头兵、服务型政府建设的桥头堡和突破口，在推进行政审批制度改革、推动政务公开、提高政府工作效率方面取得了初步成效。但政务服务中心是地方政府公共服务的一种新形式、新手段，在其发展过程中面临许多共性的问题，这些问题的存在导致中心的存在意义受到质疑。本文以第六届“中国地方政府创新奖”的获奖单位之一――海南省人民政府政务服务中心的建设与运行情况为典型个案，通过对该中心的运行情况及创新实践的实证分析，探索目前地方政务服务中心改革发展的新途径。

一、海南省人民政府政务服务中心的发展现状

（一）海南省人民政府政务服务中心的设立背景。

随着服务型政府建设的推进和行政审批制度改革的深化，政务服务中心在全国范围内蓬勃发展。海南省人民政府政务服务中心于2008年7月1日正式成立并投入运行。海南省人民政府政务服务中心的设立有其特殊背景。

近年来，海南省在正确把握省情的基础上，努力寻求海南经济发展的新突破。通过建设国际旅游岛，支持海口、洋浦、澄迈、东方等四个省级出口基地建设，加快东方边贸城建设，以洋浦开发区、东方工业园为重点大力培育战略性新兴产业，发展大企业集团等发展战略使海南实现了整体跨越式发展。同时也拓展了海南对外开放的广度，使海南的国际化形象和特征更加清晰。海南特色经济结构的构建对政府管理方式也是一次革命，它必然要求对现行管理理念、管理体制按照国际化要求进行改革，以实现与国际对接。改革行政审批制度，简化审批程序，规范审批行为，提高政府效率势在必行。

（二）海南省人民政府政务服务中心的发展现状。

海南省人民政府政务服务中心是海南省省级综合政务服务平台，目前共有34个省直和中央驻琼部门进驻中心，进中心公开统一办理的行政许可及非行政许可审批事项达1240项。中心设置窗口107个，工作人员200余名。截止至2012年6月13日，中心累计办件量420703件 。中心以“为人民服务，受人民监督，让人民满意”为宗旨，把“公开、便民、高效、规范、廉洁”作为工作方向，努力为人民群众提供“优质高效快捷”的“一站式”服务。

目前中心在功能设置上主要由进驻的34个省直和中央垂直管理部门承办行政审批事项和社会公共服务事项，并按照省政府的相关规定，负责对政府投资建设项目和政府采购项目的招标投标活动实施监督并提供服务。通过在进驻部门中推行行政审批权相对集中改革，进一步强化大厅各部门窗口的办事职能，再造审批流程，压缩办事时限，积极推进行政效能、服务质量、服务水平全面提升 。

二、海南省人民政府政务服务中心的创新实践

2008年以来，海南省人民政府服务中心积极探索为人民群众提供“优质高效快捷”的“一站式”服务的新路子，具体在以下几个方面进行了有益的创新实践。

（一）创新体制――行政审批“三集中”。

中心成立以来，全面推进行政审批“三集中”，科学配置审批权，实现了由各部门分散、封闭办理向集中公开办理的转变。行政审批“三集中”是指审批事项集中、审批权力集中、审批人员集中。

审批事项集中是指审批事项向行政审批办公室集中。在不改变省直部门对政务服务项目的法定许可审批、许可审批主体资格和不增加编制的情况下，各厅局设立专门的行政审批办公室，将原来分散在各处室办理的审批事项向行政审批办公室集中，其他处室不再具有审批职能。

审批权力集中是指审批权力向“首席代表”相对集中。按照“集中受理、授权充分”的原则，由政府部门主要领导（即行政首长）授权，将分散在各分管领导和业务处室的审批权力向行政审批办公室主任（即首席代表）相对集中，使其能够即审即办。

审批人员集中是指行政审批办公室以及工作人员整建制向中心大厅集中。将原先分属于34个省直和中央驻琼部门的行政审批办公室及首席代表集中进驻中心大厅办公，做到审批人员不变地点变，审批事项不变机制变，审批职能不变方式变，实现大厅以外无审批。

（二）创新模式――“一站式”运行模式。

中心坚持“一站式”运行模式，积极创新政务服务方式。中心审批实行“一个中心对外、一个窗口受理、一次性告知、一条龙服务、一次性收费、限时办结”的“一站式”运行模式。

推行及时办理制，实现一次性办结。对于程序简便，审批材料齐全的事项，实行“窗口人员受理审查，首席代表核准”的一审一核制，即收即办。

推行首问负责制，实现一个窗口受理。对涉及两个或两个以上部门办理的事项，第一个受理窗口为“首办窗口”，由其联合、协调相关部门办理，并负责最后送达办结件。

推行服务承诺制，实现一次性告知。对依照相关法律法规不能办理的或材料不齐全的事项，当场一次性告知不能办理的理由或需要补齐的材料。对程序复杂的特殊事项需按《行政许可法》规定的审批时间承诺办结。

推行并联审批制，实现一条龙服务。对于重大审批项目，由中心统一协调，实行“一次受理，一表式办理”的并联审批制。同时，按照“窗口开票、银行收款、财政统管”的模式，审批项目的相关收费一律集中在中心的银行窗口进行，实现一次性收费。

（三）创新管理――抓党务促政务。

中心坚持着力抓好党建工作，抓党务促政务，突破行政管理瓶颈，激发中心工作人员的内在动力。

首先，明确了中心的特殊管理体制，健全党的组织，统一管理。中心工作人员的行政隶属关系在原单位不变，其党团组织关系临时迁入省政务中心，对能力强、工作突出的干部，中心党组积极向其各单位党组及省委组织、人事部门推荐。成立基层党支部，完善党建工作制度，建立中心党员长效学习机制，建设“学习型政务中心”。 　　其次，深化创先争优活动。积极开展为民服务创先争优活动，坚持按照“亮、创、比、评、改”活动要求，评选为民服务品牌，做好群众评议工作，切实使创先争优活动成为群众满意工程。抓好典型培树，加大宣传力度，发挥先进典型的示范引领作用。

（四）创新技术――信息技术平台建设

中心充分利用现代信息技术，着力打造公开透明的政务服务平台。首先，实现网上行政许可审批。省、市（县）两级政务服务中心行政审批联网，实行网上申报、办结、查询等在线政务服务，形成窗口受理办理、省政务服务中心协调督办、网上运行反馈、信息平台转换的机制。其次，实行全过程实时监控电子监察。电子监察信息平台由视频监控、招投标网络系统和许可审批网络体系构成，具有实时监控、预警纠错、绩效评估等功能，为中心的规范运行提供保障。再次，大力推进电子政务公开。将所有进驻中心的审批事项、审批流程等进行网上公示，便于跟踪审批动态。通过设置触摸查询机、发送手机短信等方式，向社会发布地方政策法规，通知公告等。实现审批项目、办事程序、申报材料、审批依据、承诺时限、收费标准“六公开”，使审批更加透明高效。

三、深化地方政务服务中心改革的途径

海南省政府政务服务中心通过多方面的创新实践，取得了良好的运行成效。这些创新实践具有重大的现实意义和推广价值。在此创新实践的基础上，总结出目前地方政务服务中心改革发展的新途径。

（一）政治途径。

1、以建设服务型政府目标。

近年来，党中央与国务院提出了建设服务型政府的目标，推进行政审批制度改革，是当前我国建设服务型政府的一项重要内容。建设服务型政府就是要将管理寓于服务，政务服务中心的生命力在于服务群众，真正方便群众。同时，切实转变政府职能是政务服务中心持续发展的源动力。要继续深入贯彻行政许可法，进一步精简和规范行政审批事项，简化审批程序。随着政府服务功能的回归和审批逐步减少，行政服务中心应当由现在的以行政审批服务为主，向提供综合服务方向转变，打造政府面向社会公众的综合服务平台。

2、与行政管理体制改革协调推进。

政务服务中心改革作为我国行政管理体制改革系统的一个子系统，是行政管理体制改革的重要内容，也是其他各项改革得以顺利进行的重要推动力，其改革成效对行政管理体制改革全局具有重要影响。因此，政务服务中心的改革要同行政管理体制改革的顶层设计框架相联系，认真分析二者之间的辩证关系。海南省在这方面先行先试，以省政务中心为载体，推行“三集中”改革，为我国的行政审批制度改革闯出了“海南模式”，较好地履行了“改革开放排头兵”的职责，也为探索行政管理体制改革做出了重大贡献。

（二）法律途径。

1、明确政务服务中心的法律性质和定位。

目前，我国政务服务中心建设还处于探索阶段，政务服务中心在立法上存在较大缺口，政务服务中心的性质与地位、职责与权限、内部机构的设立与变动、与其他行政机关的关系、基本工作程序与制度、法律责任等，都缺乏法律依据。这对于政务服务中心的规范运作和健康发展是不利的。因此，要完善立法，使政务服务中心的设立、运行走上法制化的轨道。

由于政务服务中心还是一个新生事物，出台全国性的法律法规还需要不断探索。因此，在国家层面上给予地方政务服务中心的发展以明确的阶段性政策指导是一个可行的替代方案。中央政府应该要总结各地政务服务中心在实践中的共性问题和创新经验，提供针对性地政策性指导。同时，各地要结合地方实际，制定地方性法规和政府规章等地方性法律文件，这对于确定行政服务中心的职能和地位具有很强的现实意义。

2、加强政务服务中心的规范化建设。

目前，我国各地政务服务中心在名称、服务内容、运行体制等方面极度混乱，管理上具有强烈的人治色彩。这种局面往往使行政服务中心沦落为形象工程、面子工程、首长工程。因此必须加强各地政务服务中心的规范化建设，使其更好地为行政相对人提供便捷高效的服务，实现职能明确、行为规范、运转科学、制度健全、工作高效的目标。

（三）管理途径。

1、推进行政审批流程再造。

建立政务服务中心，并不是简单的“部门集中”，不仅是“物理变化”，更是一个“化学变化”。要深入推进行政审批流程再造，使中心内各部门的相关业务成为一个有机整体，充分发挥中心的集聚整合作用。海南省政府政务服务中心通过全面推行的行政审批“三集中”，即审批事项、权力、人员集中，科学配置审批权。其优势有以下几个方面：首先，正确处理了审批办公室（“前台”）与业务处室（“后台”）的关系，解决了审批办公室“只挂号不看病”的问题；其次，正确处理了职能部门领导与首席代表之间的关系，准确把握部门领导对首席代表的授权程度，有效防止了“打得了小鬼，打不了大鬼”的现象；将公众普遍关心、与企业群众等服务对象利益密切相关的关键性审批权授权到位，避免出现首席代表前台表演、部门领导后台操控的审批“双簧戏”，确保了行政审批工作的权责一致；再次，正确处理了体制内权力调整与“简政放权”之间的关系，实现了“三集中”与“还权于民”的有机统一。

2、针对人员管理的“二元结构”，创新管理措施。

由于政务服务中心在人员构成和人员管理上的“二元结构”普遍存在，探索创新管理措施显得意义重大。海南省政府政务服务中心坚持着力抓好党建工作，抓党务促政务，突破了行政管理瓶颈。首先，明确了中心的特殊管理体制，健全党的组织，统一管理，成立基层党支部，完善党建工作制度，建立中心党员长效学习机制，建设“学习型政务中心”。其次，深化创先争优活动，切实使创先争优活动成为群众满意工程。

3、树立公共服务理念，加强中心文化建设。

政务服务中心是展示政府形象的窗口，塑造政务服务中心文化，树立公共服务理念，能够为政务服务中心的有效管理提供软件保障。首先，建立健全以“客户关系管理”为导向的中心工作人员培训体系，开展行政伦理、业务素质、公关礼仪等方面的教育与培训，提高其业务水平和服务能力水平。其次，要通过制度规范、绩效考核及争先创优等，激发中心工作人员的积极性与创造力，持续改进工作质量，转变工作作风。再次，要加强政务服务中心文化建设，通过各种方式增强中心的凝聚力，塑造中心文化。通过以上的措施，引导政务服务中心工作人员增强服务意识，树立 “以人为本”的服务理念，改善服务方式，提高服务效率，增强服务能力，塑造和谐亲民的中心形象。

4、加快电子政务建设。

在政务服务机构建设过程中，电子政务建设成为具有革命意义的管理创新。电子政务是支撑政务服务中心发展的重要基石，也是适应世界电子化政府发展潮流的重要举措。首先，电子政务强调动态的政务处理，强调在政务处理中政府与其他主体的交流互动；其次，政务服务中心电子政务的最高阶段就是网上审批，网上审批被称为阳光下的透明操作。因此，公开行政、透明行政、监督行政、服务行政、依法行政等理念在电子政务的不断发展中得到彰显。各地政务服务中心都应加快建设有集中服务的政务大厅及中心互联网站、党政网站和中心办公区域网，实现行政许可和行政审批信息的网上公开和网上监督。“一厅三网”的建设，大大提高了地方政府政务信息化和政务公开水平，而且也大大提高了政务服务中心的工作效率和服务质量，为构建较强回应力、高服务品质的服务型政府起到良好的促进作用。